恒天然乳制品的細菌污染事件給中國人出了道考題：猜猜這次哪個部門站出來？
以前這道題沒有標準答案。近年來食品安全領(lǐng)域每每“出事”，總是會沸沸揚揚地鬧上一段日子，直到某一個部門站出來——有時是質(zhì)檢部門，有時是衛(wèi)生部門，此外工商、農(nóng)業(yè)部門也多少有過表態(tài)——只是誰也不確定，哪個部門負全責(zé)。
而今，人們的目光更集中地看向國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱“食藥總局”）。
這個今年3月新組建的部門，注定要在眾目睽睽之下成長，其一舉一動都讓人好奇：散落在各個部門的監(jiān)管職能“融為一體”，能否實現(xiàn)無縫監(jiān)管？食品安全推行“大部制”，加上機構(gòu)升格，到底帶來哪些變化？最重要的是，新組建的“大食局”擔(dān)負哪些監(jiān)管責(zé)任，能否從此帶來中國食品安全的“大時局”？
從“香餑餑”到“燙手山芋”
評判一個剛組建的部門還有些早，但新情況已經(jīng)在發(fā)生。
8月2日，恒天然集團向新西蘭政府上報其生產(chǎn)的濃縮乳清蛋白粉被檢測出肉毒桿菌，8月3日，新西蘭政府方面通報情況時指出“部分原料銷往中國”。國內(nèi)對這次事件的大規(guī)模追問由此開始，至今仍未結(jié)束。
這一回，食藥總局沒讓觀眾們久等，行動速度可以按小時來計算。
就在8月4日中午，食藥總局已經(jīng)公布了當(dāng)天早上約談3家企業(yè)相關(guān)負責(zé)人的情況，“若企業(yè)對問題食品召回不及時、召回不報告，食藥總局將采取嚴厲的監(jiān)管懲處措施，直至該企業(yè)產(chǎn)品停止在華生產(chǎn)銷售。”
透過約談的“迅速”、“嚴厲”，多少能看見“責(zé)無旁貸”、“舍我其誰”的意味——這正是過去十多年間，人們所期待的。
“本輪改革的最大特點，就在于將分段監(jiān)管變?yōu)榉质马棻O(jiān)管。” 國家行政學(xué)院副教授胡穎廉長期致力于這一領(lǐng)域的研究，在他看來，國內(nèi)不斷出現(xiàn)的食品安全事件，推動著相關(guān)制度的演進。
上世紀80年代起，由衛(wèi)生部門來管理食品。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，僅監(jiān)管食品衛(wèi)生已無法切合現(xiàn)狀。后來農(nóng)業(yè)部門、發(fā)改委、商務(wù)部門從行業(yè)管理的角度監(jiān)管，質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生等部門從執(zhí)法角度監(jiān)管。2004年，國務(wù)院以發(fā)文的形式，把“分段監(jiān)管”寫了進去。
多個部門如何監(jiān)管同一領(lǐng)域？在研究者看來，這種監(jiān)管或可稱為“發(fā)證式監(jiān)管”。發(fā)證的權(quán)力可以帶來尋租的空間，讓一些部門把持著食品安全監(jiān)管職責(zé)，不愿放手。華南一位學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一個縣級市的蛋糕協(xié)會不得不通過投訴信的方式，向市政府反映兩個部門爭奪抽檢費。
分段、多頭監(jiān)管的模式弊病，在2003年阜陽奶粉事件后已為人所察。當(dāng)時國務(wù)院赴阜陽專項調(diào)查組曾指出，這一事件暴露了當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門“執(zhí)法不敏感，相互之間配合有差距”。這在之后被歸納為老百姓耳熟能詳?shù)?ldquo;七八個部門管不住一頭豬”、“十幾個大蓋帽管不住一籃菜”。
2008年，三聚氰胺事件爆發(fā)，國家質(zhì)檢總局局長李長江引咎辭職。以此為拐點，瘦肉精、地溝油、皮革奶等一系列事件中，這一體制均飽受詬??；隨著食品安全的追責(zé)機制愈發(fā)嚴厲，基層執(zhí)法者普遍感覺責(zé)任大，風(fēng)險高。
如果說原來多頭監(jiān)管的格局源自于眾人爭搶權(quán)力“香餑餑”，后來，這個責(zé)任已逐漸變成“燙手山芋”。于是推諉扯皮成了地方上各部門在一起開會的常態(tài)。
比如毒豆芽。質(zhì)監(jiān)部門認為豆芽菜是初級農(nóng)產(chǎn)品，歸農(nóng)業(yè)部門管，農(nóng)業(yè)部門表示，豆芽菜是初級農(nóng)產(chǎn)品的加工品，不歸自己管。
比如上海的“染色饅頭”事件，當(dāng)時出面處理的是質(zhì)監(jiān)部門。事實上，在其他地方未必如此：饅頭屬于預(yù)包裝食品，由質(zhì)監(jiān)負責(zé)，但饅頭一旦是包裝好出售的，就歸工商管。
改革勢在必行。2010年，由三位副總理牽頭的國務(wù)院食品安全委員會正式成立，下設(shè)國務(wù)院食安辦。胡穎廉去浙江省調(diào)研，看到浙江省市縣三級都做實了食安辦，“現(xiàn)在看來，當(dāng)時的高配置，也是給現(xiàn)在的改革埋下伏筆”。
2013年3月10日，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》公布，國務(wù)院食品安全辦公室、食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局、工商總局4個部門的相關(guān)食品安全監(jiān)督管理的職責(zé)聚攏在一起，組建為正部級的國家食品藥品監(jiān)督管理總局。原商務(wù)部的生豬屠宰監(jiān)管職能交給農(nóng)業(yè)部。
這意味著，除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全監(jiān)管，基本都由食藥總局掌控。此外仍有一些職能在其他部門：國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負責(zé)食品標準的制定，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局負責(zé)食品包裝材料、容器、食品生產(chǎn)經(jīng)營工具等食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)加工的監(jiān)督管理等。
食藥總局綜合司負責(zé)人孫梅君表示，這次改革對過去分段、分頭監(jiān)管的體制弊端有了很大的改進，但是“任何一種事物都不是孤立的”。
“本輪機構(gòu)改革還是有限整合，不搞大部門。所以還沒有把農(nóng)業(yè)部和食藥總局并在一起。”胡穎廉說，這相對以前的格局已經(jīng)有了很大改進，確保有一個部門把最重要的精力放在食品安全監(jiān)管上，“出了事兒，將會更清晰地找到責(zé)任人，這只是第一步。未來這個部門還可以在風(fēng)險監(jiān)測、預(yù)判和預(yù)防制度上努力，盡量做到事前監(jiān)管，而不是被動地‘收拾攤子’。”
“如果秘書長來，那干脆別來”
在學(xué)者們眼中，另一次約談更耐人尋味。
7月30日，食藥總局在北京約談全國17個中藥材專業(yè)市場所在地的地方政府負責(zé)人，要求規(guī)范中藥材市場，遏制市場制假售假勢頭。
中藥材既可入藥，也常當(dāng)做食材。從另一個角度看，其與食品深層相連的是體制監(jiān)管背景：2003年，為了解決食品安全監(jiān)管在多個部門之間扯皮的問題，國務(wù)院將“食品”兩個字加入國家藥監(jiān)局，負責(zé)協(xié)調(diào)與食品相關(guān)的各部門共同處理食品安全事件。時任該局局長的邵明立曾表示，涉及到食品管理有7個部門，唯獨藥監(jiān)局是副部級單位，綜合協(xié)調(diào)的難度非常大，“各部門之間的推諉是絕對的，邊界還有交叉。”
彼時的藥監(jiān)局很難調(diào)動地方政府負責(zé)人。胡穎廉曾參加過不少與食品安全相關(guān)的協(xié)調(diào)會，藥監(jiān)局出一個副部級的官員，其他部委理應(yīng)來個司長，但對方“看不上”，就出一個處長或副處長。“如果中央和地方協(xié)調(diào)，以前頂多是約談到省局級別，地方政府這一級的，估計約了也不會搭理。”
今年的這次約談，是藥監(jiān)部門成立近20年來首次約談地方政府。本報記者得知，有一些地方政府在接到食藥總局的約談通知后提出，可否由市政府秘書長代表出席。得到的答復(fù)是，“如果秘書長來，那干脆別來”。最終17個地市分管副市長悉數(shù)到場。
這完全是因為食藥總局作為正部級單位，“面子”更大嗎？
事實上，當(dāng)一些部門發(fā)現(xiàn)問題后傾向于自查自糾、內(nèi)部解決時，食藥總局沒這么做：約談之前，總局什么“招呼”也不打，派出5個工作組分赴安徽亳州、河北安國、成都荷花池、廣東清平、廣西玉林等五大中藥材市場進行暗訪，發(fā)現(xiàn)“問題嚴重，觸目驚心”。
不僅如此，調(diào)查組還主動帶上央視記者，暗訪安徽亳州、河北安國兩地市場。更讓人意外的是，電視臺暗訪的情況直接以新聞專題的形式，在約談之前，公開報道出來。這一回，被公開曝光地區(qū)自覺此事“給當(dāng)?shù)啬撕?rdquo;，還沒被公開的，也輕松不起來了。
對比是明顯的：去年6月，同樣是暗訪某地中藥材市場制假的片子，只能被作為內(nèi)參刊發(fā)?？l(fā)之后，當(dāng)?shù)剡t遲不披露自查信息。今年的約談會上，被“曝光”的城市副市長被要求第一個發(fā)言。他說，在曝光當(dāng)天，市委書記就連夜召開會議，成立專項行動小組，由市長擔(dān)任組長，30多個部門參與，突擊檢查5400多家商戶，取締非法加工點9個，立案14起，查處假劣中藥材172個品種。
胡穎廉表示，中藥材行業(yè)在某些地方對GDP貢獻超過10%，被認為是當(dāng)?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)。當(dāng)?shù)胤秸谋O(jiān)管動力和發(fā)展動力產(chǎn)生矛盾，在可能的情況下，不僅會放松監(jiān)管，更傾向于隱瞞實情。
監(jiān)管者責(zé)任淡化了？
改革之后，厘清監(jiān)管者的責(zé)任至關(guān)重要。
國家行政學(xué)院法學(xué)部副主任楊小軍告訴中國青年報記者，食品安全事件發(fā)生后，拿出“企業(yè)是第一責(zé)任人”的說法，從文字上來講四平八穩(wěn)，無可厚非，但決不能因此淡化了監(jiān)管者的責(zé)任。“這就像一個考場里有學(xué)生作弊，監(jiān)考老師是要負責(zé)的。”
然而，“監(jiān)考老師”的身份總有點曖昧。“政府一方面要促進行業(yè)發(fā)展，另一方面又要挑毛病，利益相互矛盾，導(dǎo)致大量出現(xiàn)監(jiān)管者行政不作為的問題。”楊小軍說，當(dāng)一些地方整個村都在造地溝油，這就不完全是村民的問題，而是監(jiān)管者睜一只眼閉一只眼。
楊小軍說，無論是瘦肉精還是地溝油，都應(yīng)該正確地評估，監(jiān)管者干了些什么，如果是“老師”和“學(xué)生”一塊兒作弊，就要實事求是地針對這種情況，作出相應(yīng)的對策，一味強調(diào)“企業(yè)是第一責(zé)任人”這種不夠全面的判斷，會導(dǎo)致對策偏差。
“食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管責(zé)任，應(yīng)設(shè)立考核機制和責(zé)任追究機制來倒逼。”楊小軍說，目前中央層面對此的處理是到位的，以后地方上能不能做到位，要解決啟動責(zé)任追究的程序問題：誰來啟動，多大責(zé)任，如何追究。“現(xiàn)在這一程序還是模糊的，靠領(lǐng)導(dǎo)批示與否，看媒體的報道和社會的反應(yīng)。未來應(yīng)該壓縮人治的成分，以法治的思路進行下去。”
中國政法大學(xué)研究生院副院長解志勇指出，《食品安全法》責(zé)任條款規(guī)定過于籠統(tǒng)，監(jiān)管部門之間的責(zé)任區(qū)分或責(zé)任領(lǐng)域必須清晰。
南開大學(xué)法學(xué)院副教授宋華琳則表示，食品安全的法律責(zé)任應(yīng)該是行政、民事、刑事法律責(zé)任相結(jié)合。比如美國有非常高昂的懲罰性賠償，這種懲罰性賠償和典型案例一公布，才能在社會上形成威懾力。
“《食品安全法》中應(yīng)該有一個專章來規(guī)定關(guān)于食品安全的問責(zé)制。”楊小軍說，“實踐中更多的是執(zhí)法問題，只有管住各級政府官員，才能管住這個事。”
怎么讓“哨兵”都到崗
按照國務(wù)院要求，食品藥品監(jiān)管要在６月底實現(xiàn)省級機構(gòu)組建，９月底地市級機構(gòu)組建完畢，年底縣一級機構(gòu)組建完畢。用楊小軍的話說，這意味著“把責(zé)任分到人頭，進行網(wǎng)格化監(jiān)管”。
然而，監(jiān)管網(wǎng)格上的“哨兵”們到崗了嗎？這是目前業(yè)內(nèi)人士最關(guān)心的現(xiàn)實問題。
“基層承載著13億人口，是食品的主要生產(chǎn)、流通和消費場所，因此風(fēng)險聚集和多發(fā)。”胡穎廉說，近來發(fā)生的“病死豬”、“毒生姜”、“假羊肉”等事件，問題源頭都在基層。在現(xiàn)行體制下，大量監(jiān)管人力和設(shè)備集中在省、市層面，質(zhì)監(jiān)、食藥和工商等監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)置到縣一級，全國80%以上的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有專職人員和機構(gòu)負責(zé)食品藥品安全監(jiān)管和百姓飲食用藥知識普及。
此外，監(jiān)管隊伍的技術(shù)水平和執(zhí)法能力還遠遠落后，其規(guī)模與行政管理人員出現(xiàn)“倒掛”現(xiàn)象。胡穎廉表示，2011年全國食藥監(jiān)系統(tǒng)擁有行政管理人員5.3萬人，但技術(shù)隊伍僅有3萬余人，上述人員中擁有GMP、GSP等專業(yè)檢查員資質(zhì)的更不足1.5萬。執(zhí)法過程中普遍存在“以罰代刑、有案不移、有案不立”等現(xiàn)象，即用行政處罰替代刑事責(zé)任，很難將案件移交司法機關(guān)處理，“這事實上降低了監(jiān)管對象的違法成本。”
胡穎廉測算過，如果把全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道都布點，保守估計需要增加15.5萬監(jiān)管人員，如此龐大的監(jiān)管隊伍，不可能靠新招聘公務(wù)員解決，必須采取靈活的辦法。 “眼下，各地都面臨同樣的難題：錢的問題、人的問題、設(shè)備的問題。”
比如，一些經(jīng)驗豐富的老同志更愿意留在工商系統(tǒng)，不愿“折騰”。另一些部門則不愿意把人手劃轉(zhuǎn)過來。很多縣級質(zhì)監(jiān)和工商部門通常只設(shè)1名股級干部專司食品安全工作，但實踐中往往是混崗工作，在劃轉(zhuǎn)的時候常有單位不愿放人，“就讓負責(zé)的那個人去做吧”。此外，各地都存在專業(yè)檢測設(shè)備欠缺的問題，質(zhì)監(jiān)部門到底要劃轉(zhuǎn)多少設(shè)備給食藥部門，這些都是很現(xiàn)實的問題，各地情況也不一樣。
今年6月，有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在談到轉(zhuǎn)崗問題時特別指出，要按一個部門在食品安全上投入的工作量來劃轉(zhuǎn)人手，比如原來這一職能占質(zhì)監(jiān)或工商三分之一的工作量，那就按編制劃轉(zhuǎn)三分之一的人員過來。
胡穎廉還建議，目前可根據(jù)工作量劃轉(zhuǎn)工商部門監(jiān)管人員、地方配套事業(yè)編制人員和招聘協(xié)管人員三種渠道相結(jié)合，即“正規(guī)軍+地方軍+民兵”的組合模式調(diào)配人手。在檢測設(shè)備的問題上，一些地方嘗試成立獨立的第三方檢測機構(gòu)作為事業(yè)單位，各部門按需要去向第三方采購，“盡管各地的進程不一樣，但還是有不少解決思路。”
“改革從來不是一蹴而就的，改革者對其期望很高，但部門銜接怎么樣，和地方現(xiàn)實怎么磨合，利益如何博弈，一切都有待觀察。”楊小軍表示，食品安全領(lǐng)域的問題，不能看作是某一個國家的國民素質(zhì)或道德標準問題，而應(yīng)假定全世界市場里，所有的生產(chǎn)者都是唯利是圖的，必須由公權(quán)力進行監(jiān)管，不讓其無所顧忌地對待消費者。“要靠制度而不是靠人，去抑制惡的一面，發(fā)揚善的一面。”