近日中共中央國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》正式頒發(fā)， 這是黨中央連續(xù)發(fā)布的第十個(gè)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的“一號文件”。今年的中央一號文件以14個(gè)字概括了2013年農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作目標(biāo)：“保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力”。文件共涵蓋七大部分，包括農(nóng)產(chǎn)品供給保障機(jī)制、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)新機(jī)制、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)村公共服務(wù)等內(nèi)容?！兑庖姟诽岢觯汗膭?lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)；探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度；全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。今年的一號文件反映出了哪些政策信號？在政策實(shí)施和具體落實(shí)過程中應(yīng)該注意哪些問題？
其一是鼓勵(lì)和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
改革開放三十多年來，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了巨大成就，也存在諸多不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的制約因素。隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變遷，我國舊式農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理面臨新挑戰(zhàn)，其中一個(gè)主要的挑戰(zhàn)是未來誰來種地問題，它涉及到我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體穩(wěn)定性和持續(xù)性問題。目前，我國進(jìn)城務(wù)工人員超過2.4億，大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村“誰來種地”、“誰來養(yǎng)豬”已經(jīng)成為一個(gè)不可回避的重大問題。一項(xiàng)新生代農(nóng)民工調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工絕大多數(shù)都不愿意再返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。采取有效措施使部分青年人愿意務(wù)農(nóng)，培養(yǎng)和穩(wěn)定現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍確是我國當(dāng)務(wù)之急。此次一號文件提出，在家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展種糧大戶、養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作社、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會(huì)化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以此應(yīng)對誰來種地問題。
其二是探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。
今年的中央一號文件對工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)既有所鼓勵(lì)又有所限制， 探索建立嚴(yán)格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)然是堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用，以確保國家糧食安全。
工商資本下鄉(xiāng)可以盤活原來分散低效率的農(nóng)業(yè)，滿足工業(yè)化、城市化的需求，也是一場革命。只不過這場革命一定要給離開土地的農(nóng)民充足的補(bǔ)償，另外還應(yīng)該讓離開土地的農(nóng)民有工作與社會(huì)保障。農(nóng)民變成城市新移民，農(nóng)村由于資本的介入也可以成為工業(yè)化的一部分，擺脫傳統(tǒng)的落后與手工勞動(dòng)，單位勞動(dòng)生產(chǎn)率因此而有了質(zhì)的飛躍。
早幾年，有很多城市工商企業(yè)去農(nóng)村發(fā)展，鉆政策的空子搞房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，比如建別墅、高爾夫球場等。如果城市工商資本長時(shí)間大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營，占用更多的農(nóng)地而又都不種糧，在某種程度上將影響國家的糧食安全政策。韓國也是允許工商資本下鄉(xiāng)的，他們有一個(gè)嚴(yán)格的規(guī)定，既在允許他們購買農(nóng)村耕地時(shí)規(guī)定必須要從事農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營，不能用來干別的。所以過去我國曾出現(xiàn)資本下鄉(xiāng)出現(xiàn)掛羊頭賣狗肉的現(xiàn)象，應(yīng)該通過政策的規(guī)定進(jìn)行約束。 過去的亂象完全是缺乏相應(yīng)的法律制度約束造成的。如果完善相應(yīng)的制度規(guī)定，以后這種亂象就不會(huì)再出現(xiàn)了。
資本下鄉(xiāng)，通過經(jīng)營高端農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)來滿足人們對食品的需求，豐富了菜藍(lán)子，滿足了人們的需要。某種程度上是對糧食安全有益的，因?yàn)榭招拇宓某霈F(xiàn)，原來的許多土地在低效率地經(jīng)營，企業(yè)的介入應(yīng)該是提高效率與產(chǎn)量的?，F(xiàn)在企業(yè)下鄉(xiāng)之后，在參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營的過程中可能會(huì)出現(xiàn)有的企業(yè)由于經(jīng)營不善，出現(xiàn)侵害農(nóng)民利益的問題。其實(shí)這個(gè)問題也是不難解決的，風(fēng)險(xiǎn)的化解可以靠保險(xiǎn)。當(dāng)?shù)卣谝胭Y本下鄉(xiāng)時(shí)，可以強(qiáng)制企業(yè)購買保險(xiǎn)。這樣萬一出現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營不善時(shí)可以用保險(xiǎn)資金來化解。
我國企業(yè)不應(yīng)該僅僅把眼光局限在中國，更應(yīng)該到國際圈地。國外的機(jī)會(huì)也很多，包括日本、美國人、荷蘭人都在這么做，他們到巴西、澳大利亞等國圈地種糧，效果很好，甚至美國人的地也是可以出賣的，有不少加拿大人就去美國買地搞種植。所以未來我國的企業(yè)家也可以到走出國門，充分利用國際資源來保證原材料來源，為我國供給更多的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品。
其三是用五年時(shí)間完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。
一號文件提出用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。妥善解決農(nóng)民承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清等問題。加快包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查，盡快完成確權(quán)登記頒證工作。建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。
土地確權(quán)登記制度是國家界定和保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)、降低產(chǎn)權(quán)交易費(fèi)用及土地利用管理的一項(xiàng)專門制度，也是我國農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然選擇。國內(nèi)外的相關(guān)研究表明，土地確權(quán)登記制度能夠確保農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定，激勵(lì)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中進(jìn)行長期投資，也有利于解決土地糾紛、與土地市場的完善，對農(nóng)業(yè)信貸的發(fā)育也有相當(dāng)大的幫助。農(nóng)地承包權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證可以保證農(nóng)民獲得完整的土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民對土地權(quán)益的了解與信心，也可降低土地交易成本，有利于農(nóng)地市場流轉(zhuǎn)。實(shí)際調(diào)查顯示，在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)證率較高的地區(qū)，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場越發(fā)達(dá)，農(nóng)民對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性信心越高，農(nóng)地交易費(fèi)用越低。一號文件提出土地有序向種糧大戶、家庭農(nóng)場流轉(zhuǎn)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。而確權(quán)頒證可以加快這些新型主體的形成與壯大。
確權(quán)登記是一個(gè)非常麻煩的工作，需要耗費(fèi)大量的財(cái)力、人力和物力， 經(jīng)費(fèi)問題，權(quán)限劃分問題，歷史遺留問題等都會(huì)遇到。在土地登記制度推行的初始階段，中央政府與地方政府應(yīng)負(fù)責(zé)全部登記成本。只有當(dāng)農(nóng)民切實(shí)感受到登記給他們帶來的收益后，登記制度的實(shí)行才能進(jìn)入到一個(gè)良性循環(huán)的階段，從而實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。
一號文件內(nèi)容豐富，包括增加對農(nóng)補(bǔ)貼，提高對農(nóng)的公共品服務(wù)，提升基層治理水平等。連續(xù)十年一號文件，再好的政策，如果不落實(shí)，只是傳達(dá)傳達(dá)，墻上掛掛，農(nóng)民也就不可能真正受益。在實(shí)施工作中一定要緊抓狠抓落實(shí)，最核心的應(yīng)該有一套制度保證這些政策的真正落地，更應(yīng)該有第三方的政策評估，一方面保證精準(zhǔn)評估政策效果，更重要的是通過評估發(fā)現(xiàn)實(shí)際工作中存在的問題，然后提出有針對性的政策建議以在未來的工作中逐步完善。遺憾的是目前這兩個(gè)方面的工作還都比較欠缺，需要相應(yīng)的配套措施來解決。